MPA名家大讲坛 | 南开大学吴晓林教授：城市基层治理的最新发展

时间：2025-03-22

2025年3月20日晚，公司MPA名家大讲坛第59期在线上成功举办，南开大学周恩来政府管理公司经理吴晓林教授以《中国城市基层治理的最新发展》为题进行了精彩深入的讲解。讲座由公司经理严金明教授主持，300余名MPA同学在线参与了此次讲座。

讲座开始前，严金明教授简要介绍了吴晓林教授的学术履历和研究方向，并对吴晓林教授的到来表达了热烈的欢迎和衷心的感谢。随后吴晓林教授围绕城市基层治理的重要性、独特形式、四个动向、三重逻辑、三大问题与出路五个方面展开了讲解。

城市基层治理何以重要

吴晓林教授以“上面千条线、下面一根针”、“上面千把锤、下面一根钉”等经典喻论为切入点，生动勾勒出基层治理的现实图景。继而从政策层面回顾了新时代中央对基层管理体制改革的要求，进一步指出，新时代以来，基层管理工作凸显出体系化导向，构建简约高效的基层管理体制不但是国家治理体系现代化的重要一环，也是破解基层管理压力、保持基层活力与秩序的必由之路。在此基础上，吴晓林教授总结了新时代中央对基层社会治理的新要求，即党委领导、政府负责、社会协同、民主协商、公众参与、法治保障、技术支撑。

独特的中国基层：国家编组

吴晓林教授系统梳理了中国“基层”概念的历史演进与治理实践。他指出，“基层”在西方语境中缺乏对应概念，其汉语语义形成也经历了漫长历程：在古代很长一段时间里，“基层”二字是分开使用的，直到1887年《大公报》上发表了一篇文章，“基层”二字才开始并用，意为矿产的底部；1916年孙中山将基层定义为“地方自治国之础石”，1930年梁漱溟则将家族和乡镇视为国家的基层。随后，吴晓林教授通过解构古装剧与典籍指出，中国古代虽无现代居委会，但黄帝时期的“画野分邑”、春秋战国以来的“乡里制”、北宋时期的“保甲制”等已构成基层治理网络。在古代，里长承担着“编户籍、收赋税、征徭役、举违法”的职能，这说明中国古代王朝是通过代理人机制实现基层渗透。

吴晓林教授进一步指出，真正把基层发扬光大的是中国共产党。1927年，党的五大通过的“党章”首次有了专门的支部章节；1934年，毛泽东在《区乡如何工作》一文中指出“要打下坚固的苏维埃塔脚”时，中央苏区就已建立了从中央-省-县-区-乡五级政权体系；新中国成立后，旧的“统治性”基层组织被取代；改革开放以来，城市基层治理则基本发生在“街居”组织体系中。吴晓林教授还指出，新中国成立后对基层的重视程度是绝无仅有的，《人民日报》发表的与“基层”相关的文章数量远超《大公报》和《申报》，有力地验证了该观点。由此，吴晓林教授强调，中国的基层与治理具有独特性，中国的基层是一个“基层政权与社会”的综合体，基层治理是综合了“基层政权建设”与“基层社会治理”的过程，自传统中国始，国家即将基层社会纳入治理范畴，形成一种“下为上基、社为国基、以国统社”的认知。

新时代城市基层治理的四个动向

吴晓林教授指出，新时代城市基层治理主要有四个动向：一是调整政府职责体系，做实街道办，如北京和天津对街域管理进行改革等；二是党建引领推动主体整合，如成都城乡社区治理委员会的成立等；三是数字化提升基层治理效能，如江苏的“高效办成一件事”、上海的“一网统管”、北京的“接诉即办”等；四是增强社会参与，如社区营造、参与式预算、公益创投等。

中国城市基层治理的三重逻辑

吴晓林教授指出，中国城市基层治理受以下三重逻辑支配：一是历史基因，当代的编组已经成为破解“超大规模治理”难题的工具、“提供公共服务、推进精细治理和进行资源分配”的基本单元，已经成为国家治理组织体系的一部分，展现着社会性的职能。二是执政党的“双重组织特性”，即既重视自身的基层组织建设，还依靠组织群众来获得力量与合法性，具体体现为：在新时代，基层党组织建设发挥了抗解“高流动社会”的功能，使得区域内的各类组织统一联动起来，并且由党组织来完成协调和组织，体现出来党的领导的制度优势；同时，基层党组织建设还在基层编组方面发挥了整合和补位的作用。三是人口规模与管理幅度张力，古代是低流动社会，依靠简单的编组，加上儒家的教化，就可以实施低度统治，但当代是高流动社会和超大社会，所以当前区政街派是主轴，块块做实是趋势。

城市基层治理的三大问题与出路

吴晓林教授指出，城市基层治理有三大问题：一是权责关系问题，不少职能部门不直接处理联系群众的工作，而是通过抽鞭子的形式让基层组织运转起来，这是长期以来基层难以减负的一个重要原因，这也是基层组织权责失衡、基层行政功能压倒自治功能的一个重要原因。二是关联失灵问题，党一直强调“党与群众密切联系”，但基层组织或多或少存在与群众的“弱关联”问题，甚至表现为脱离群众的“街僚主义”“居僚主义”；反之，另一种极端则是基层干部大包大揽，群众置身事外，对基层组织的工作无感。因此，解决基层组织联系群众、组织动员群众的问题仍然是一个常做常新的问题。三是技术主导问题，即用技术逻辑替代社会逻辑，用技术治理的方式超越多元社会、社会参与、社会自治的方式。在此基础上，吴晓林教授提出了四大展望：一是以党建为引领推进体系化建设，二是构建简约高效的基层管理体制，三是赋能社会；四是增能技术。

吴晓林教授深入浅出的讲解，激起了同学们热烈的讨论。讲解部分结束后，参与讲座的同学们就小区物业管理、社区养老服务供给、执法权限下放与回收等问题跟吴晓林教授进行了深入的交流。吴晓林教授对相关问题进行了耐心而详实的回答，同学们表示受益良多。

交流结束后，公司党委副书记、MPA教育中心主任刘鹏教授对讲座进行了总结。他指出，吴晓林教授围绕基层治理这一核心话题，从词源学角度分析“基层”这一概念，对比中国与西方差异，并分析了中国基层治理问题的来龙去脉来，生动而深刻。随后，吴晓林教授从历史转向当下与未来，对街道办与社区的关系展开分析，介绍了社区营造、参与式预算、公益创投等最新发展，并提出基层治理的三大问题及出路，引人深思。刘鹏教授表示，吴晓林教授的讲座，是一场充满学术知识与深度思考的思想盛筵，希望MPA同学们能够将讲座内容与自己的工作和论文研究结合起来。最后，刘鹏教授代表MPA教育中心再次表达了对吴晓林教授的诚挚感谢。

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MPA名家大讲坛为公司MPA教育中心所举办的品牌性讲座活动，主要通过邀请国内外公共管理研究领域中的著名学者以及公共管理实践领域中一流专家，就公共管理研究与实践中的重大和热点问题开展专题讲座，其目的在于提升MPA同学们对公共管理现象的思维高度，深化MPA同学对公共管理原理的理解，开阔MPA同学的观察视野，推动MPA同学课堂学习与课外思考的紧密结合

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